Fragen der Geldwäscheaufsicht werden auf europäischer Ebene zunehmend diskutiert. Gleichzeitig muss das nationale Regime zur Geldwäsche- und Terrorismusfinanzierungsbekämpfung laufend angepasst werden. Trotz vieler Initiativen auf EU-Ebene waren die nationale Umsetzung und eine effektive Zusammenarbeit zwischen nationaler und europäischer Ebene Gegenstand öffentlicher Kritik. Denn in der Umsetzung fehlte es häufig an Ressourcen, eindeutigen Zuständigkeiten und einem effektiven Informationsaustausch zwischen den Aufsichtsbehörden.
Während in Deutschland die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) die zuständige Behörde für die Durchführung des Geldwäschegesetzes (GwG) ist, verfügen auf europäischer Ebene gleich mehrere Institutionen über entsprechende Kompetenzen: In erster Linie sind die Europäischen Finanzaufsichtsbehörden (ESAs) zuständig.
Das Durcheinander der Behörden
Dabei handelt es sich um die Europäische Bankenaufsicht (EBA), die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) und die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA). Auch die Europäische Zentralbank (EZB) ist befugt, übt allerdings keine Aufsichtsfunktion in Bezug auf Geldwäscheprävention und Vermeidung von Terrorismusfinanzierung aus. EBA, EIOPA und ESMA haben im Hinblick auf Geldwäsche das Sub-Committee on Anti-Money Laundering (AMLC) gebildet, in dem auch die BaFin vertreten ist. Das gilt auch für zahlreiche Unterarbeitsgruppen des AMLC (Risk Factors Guideline, Joint Opinion, Supervisory Cooperation und im EBA’s network of experts on AML).
Darüber hinaus bestehen bei der EZB gemeinsame Aufsichtsteams (Joint Supervisory Teams – JSTs), die sich aus Mitarbeitern der EZB und der jeweiligen nationalen Behörde zusammensetzen. Über die JSTs, denen ein EZB-Koordinator und ein BaFin-Subkoordinator angehören, erfolgt auch primär der Austausch zwischen den Aufsichtsbehörden EZB und BaFin über Informationen im Zusammenhang mit Aufgaben der Geldwäscheprävention. Zudem findet ein anlassbezogener Informationsaustausch auf Ebene des SSM-Aufsichtsgremiums (Supervisory Board) in der EZB statt, in dem der Präsident der BaFin als deutscher Vertreter mitwirkt. Fragen mit Bezug zur Geldwäschebekämpfung werden dort auf die Tagesordnung gesetzt. Die Verfolgung krimineller Handlungen im Umfeld von „financial crime money“ liegt bei den Strafverfolgungsbehörden. Verdachtsmeldungen werden an die Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen adressiert, die Financial Intelligence Unit (FIU). Sie darf Daten an zuständige nationale Behörden übermitteln, etwa an die BaFin.
Die Zahl der Verdachtsfälle ist stark gestiegen
Rasant gestiegen ist die Zahl der Verdachtsfälle auf Geldwäsche. So gingen 2018 bei der FIU mehr als 77.000 Verdachtsmeldungen auf Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ein. Im Jahr zuvor waren es noch 60.000 und 2016 „nur“ rund 45.000 Verdachtsfälle. Bei Meldungen, die die Zuständigkeit eines anderen Staates betreffen, kann die FIU die Informationen an die zentrale Meldestelle des betroffenen Staates weiterleiten (Spontanmitteilung). Da es auf europäischer Ebene aber keine Strafverfolgungsbehörden gibt, findet kein strafrechtlicher Informationsaustausch statt. Eine einheitliche EU-Meldestelle für Geldwäsche (EU-FIU) existiert bislang nicht. Die EU-Kommission hat dies als notwendig identifiziert.
Eine EU-Expertengruppe benennt den Datenzugriff der zentralen Meldestellen als Schwachpunkt. Denn aufgrund von Unterschieden bei Stellung, Befugnissen und Organisation sind einige zentrale Meldestellen nicht in der Lage, auf relevante Finanz-, Verwaltungs- oder Strafverfolgungsdaten zuzugreifen oder sie weiterzuleiten. Aus Brüsseler Perspektive gestaltet sich der Austausch zwischen den Meldestellen unzureichend und ist häufig zu langsam. Darüber hinaus fehlt manchmal eine geeignete IT-Ausstattung, um Informationen aus dem System FIU.net effizient auslesen oder ins System eingeben zu können.
Führungsrolle bei der Geldwäscheprävention
Die EU-Expertengruppe schlägt deshalb konkrete Änderungen vor. Ein neuer Unterstützungsmechanismus könnte zum Beispiel die Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen in der EU weiter verbessern. Parallel dazu drängt die Kommission darauf, die EU-Geldwäscherichtlinien vollständig umzusetzen, was in einzelnen Mitgliedstaaten noch nicht erfolgt ist. Dadurch soll die Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden verbessert werden.
Derweil sind politische Bestrebungen zu erkennen, komplementäre Strukturen auf EU-Ebene aufzubauen, zusätzliche Ressourcen bereitzustellen und eine Bündelung der aufsichtsrechtlichen und ermittlungstechnischen Kompetenzen für eine einheitliche Aufsichtsstruktur vorzunehmen. Dazu gehört zum Beispiel der „ESA-Review“, der eine Kompetenzerweiterung der EBA im Geldwäschebereich zur Folge hat. Der Review betrifft insbesondere die Organisationsstruktur der Europäischen Aufsichtsbehörden (ESAs) und die Frage der Erweiterung ihrer Befugnisse. So sollen der EBA künftig die Führungsrolle bei der Geldwäscheprävention zukommen und die Befugnisse zur Geldwäschebekämpfung bei ihr zentralisiert werden. Die EBA kann so stärker als bisher zur Verhinderung des kriminellen Missbrauchs des Finanzsystems beitragen. ESMA und EIOPA sollen Maßnahmen der EBA, die ihren Bereich betreffen, zustimmen. Dies ist insofern konsequent, da es im Bankensektor am wahrscheinlichsten ist, dass sich Risiken der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung systemisch auswirken.
Strengere Meldevorschriften geplant
So kommen etwa 99 Prozent der Verdachtsmeldungen aus dem Finanzsektor, wovon rund 90 Prozent auf Banken entfallen. Nur etwa ein Prozent der Meldungen werden durch den Nichtfinanzsektor abgegeben. Das hat auch Konsequenzen bei den Regulierungskosten. Nach einer Schätzung von LexisNexis (2017) sind die Kosten für Geldwäscheprävention allein in Deutschland um bis zu 23 Prozent pro Jahr gestiegen. Durch die Umsetzung der fünften EU-Geldwäscherichtlinie in nationales Recht dürften die Kosten weiter steigen.
Der Deutsche Bundestag hat strengere Meldevorschriften für Immobilienmakler, Notare, Goldhändler und Auktionshäuser beschlossen. Das Gesetzespaket benötigt noch die Zustimmung des Bundesrats. Verschärfte Pflichten bei der Meldung von Verdachtsfällen soll es künftig auch bei der Vermittlung von Mietverträgen ab einer Monatsmiete von 10.000 Euro geben. Transparenzregister sollen es zudem schwerer machen, die wirklichen Besitzverhältnisse von Firmen zu verschleiern.
